2011年01月19日04:49新华报业网-扬子晚报马祚波


    上海土地交易公告首次规定“土地出让期满后收回”事件引发争论。多数业内人士表示此项规定与《物权法》冲突，《物权法》中明确规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”
土地期满无偿收回 并非针对住宅地

    ■记者调查发现，相关规定是全国规定而不是上海地方法规

    ■“无偿收回”的是“期满未申请续期”地，住宅用地不用申请“自动”续期

    ■但“自动续期”后要不要再交一次钱，是否受“公共利益”制约未明确

    ■法律疏漏让住宅“70年难题”仍悬着，南京最早2040年遇到

    1月14日，上海《第一财经日报》发表了《沪土地出让惊现“期满出让人无偿收回”》一文，文章称，记者在2011年上海土地交易市场首拍中发现，在土地“预申请须知”中，出现了出让期满后“出让人收回并补偿相应残余价值”甚至“出让人无偿收回”的规定，而且收回的范畴包括“土地上的建筑物构筑物及其附属设施”。文中记者强调，“这些规定在历来的土地出让中均属首次”。

    文章援引房产分析师的话说：“这个规定很刺激，以后都这样，谁还敢买房？谁敢投资地产？”

    其实不光是房产“业内人士”感到“刺激”，众多买房人更是害怕：按这样的理解，我们买的房子，在70年土地使用期限满了以后，连土地带房子不就会被无偿收回了吗？那我们买房子的钱到底是买了房子，还是付的租金？

    第二天，各大网站和媒体纷纷以“上海首次规定土地出让期满后无偿收回”为题目进行转载，这个话题持续发酵，引发众多媒体纷纷抨击“践踏私权”、“挑战物权法”、“消灭安全感”、“与民争利”……

    但是，记者调查发现，这应该属于一起新闻“乌龙”，这并非上海的“地方新规”，而是国家普遍施行的。规定的实质也非“70年一满就收回”这么简单一刀切。但是这则“乌龙新闻”的出台，却真实地反映了民众对“70年大限”的“恒产”焦虑和相关法律的模糊。

    真相追寻

    新闻发酵

    官方《通知》越解释越糊涂

    1月17日，也就是这条消息见报后的第一个工作日，上海市规划和国土资源管理局在官网上挂出一份《“土地期满后的处理方法”相关内容说明的通知》对此作出解释。解释中以特别以黑体字标明，所谓“出让期满无偿收回”，是针对“出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的，该宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施的处理方式。”

    不过，这一通知还是照搬了合同文本文字，缺乏通俗解释。而媒体又在其中拎出了“符合社会公共利益需要可不批准续期申请”的文意，发出“因为社会公共利益没法界定，我们的房子还是不安全”的解读。因为上海国土部门解释得很不“给力”，不但未释疑反而加重怀疑，一时间各地媒体纷纷出来安抚民心，“我省不会出台类似办法”、“××地国土部门表示不会跟进”的报道鱼贯而出。

    第一质疑

    难道所有开发商都在欺瞒？

    记者看到这个报道，首先感到奇怪：因为如果存在这一“70年满后房子收回”规定的话，那么现在开发商卖房子就变成了“借鸡生蛋”，把租来的东西直接卖给你，这在法律上是说不通的。最起码，在购房者和开发商签订的售房合同上，应该有这个“70年后收回”的条款提醒，否则就是无效合同。而遍查上海各地购房格式合同，都未见此条款。难道所有的开发商都涉嫌欺瞒诈骗？

    再度质疑

    上海真敢“冒天下之大不韪”？

    上海作为一个开发前沿城市，难道会带头作出这种看似是向上世纪“倒退”的规定？记者又查看了上海市国土部门的说明。上面提到，这一规定的依据是《上海市国有建设用地使用权出让合同》第二十七、第二十八、第二十九三条相关“土地出让限期届满”的条款。那这三个条款是否是上海市的“地方条款”呢？记者随即又查阅了包括南京、北京、广州等多地的《国有建设用地使用权出让合同》范本，发现都有这三个条款，文字叙述一字不差。这就说明，这个所谓“挑战物权法”的规定，并非是上海一地独有。

    原来如此

    不是“沪版新规”，是国土部规定

    最终，记者找到了这三个条款的来源：国土资源部。2008年4月29日，国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布《国有建设用地使用权出让合同》示范文本。该示范文本中第五章为“期限届满”，其中第二十五条到第二十七条和上海版《出让合同》的第二十七到第二十九条完全吻合。也就是说，根据国家规定，从2008年开始，所有地方的国有建设用地使用权出让合同中，都必须有这三个条款（本报在右上角原文列出这三个条款供参考）。

    所以，所谓上海“首次”提出，是一条“乌龙”新闻。确切地说，应该是上海“首次”把这些条款写到了“预申请须知”中，结果引起了媒体的注意。

    法律释疑

    国土部08版土地出让 合同范本相关条款

    第二十五条 使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下宗地的，出让人应当予以批准。

    住宅建设地使用权期限届满的，自动续期。

    出让人同意续期的，土地使用者应当依法办理出让、租赁等有偿用地手续，重新签订出让、租赁等土地有偿使用合同，支付土地出让价款、租金等土地有偿使用费。

    第二十六条 土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回，出让人和土地使用者同意本合同项下宗地上的建筑物，构筑物及其附属设施，按本条第项约定履行：（一）由出让人收回地上建筑物，构筑物及其附属设施，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的残余价值，给予土地使用者相应补偿；（二）由出让人无偿收回地上建筑物构筑物及其附属设施。

    第二十七条 土地出让期限届满，土地使用者没有申请续期的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。

    暂时定心

    这个规定不针对“住宅用地”

    看这三个条款，通俗解释应该是这样的：1、非住宅用地应当在期限届满前一年向政府提出续期申请，住宅用地既然“自动续期”就没有“申请批准”的问题。如果续期申请无伤“社会公共利益需要”，则政府必须批准续期，但批准后要再交一次土地出让金。2、如果非住宅用地期限届满前一年没有提出续期申请，则到期后政府无偿收回。3、如果非住宅用地申请续期因“公共利益”未获批准的，政府收回土地并给予补偿，如果有约在先不补偿的则无偿收回。

    可见，“无偿收回”的情况必须同时满足以下两个条件：一，非住宅用地，二，用地期限届满前一年未提出续期申请，或者申请未获批准且事先约定不补偿。而在同一合同文本的其他条款中，有表述很清楚的“土地转让期限未到，不得收回”的条款。

    忧心再起

    “自动续期”后仍有三大隐忧

    可以看出，“土地期满无偿收回”报道的来源就在这里。而这个表述因为过滤了众多的先决条件（如没有申请续期，不适用住宅用地等），所以引发了全面的担忧。事实上，第一财经日报的原始报道中，就已经提出了“不含住宅用地”的意思，在许多转载中该说法被有意无意忽视了。

    不过，在澄清了上海的“冤枉”后，却容易引起更大的焦虑：原来全国都是这样办的！而且这三个条款中，关于住宅用地70年期满后怎么办，至少有三个关键疑问没有解释清楚：一是“自动续期”后，是否还要再付一次土地出让金？二是“自动续期”是否会受到“社会公共利益需要”的影响而不成功？三是，“转让期限未到不得收回”的条款中，也附带了一条尾巴：“社会公共利益需要”的“特殊情况下”，政府可以收回土地和建筑，但要给予市价补偿。

    显然，这些没有解释清楚的三个关键疑问，正是法律衔接的漏洞所在，却也恰恰是所有老百姓和购房人最关心的地方。

    法律回溯

    确实不是“挑战物权法”

    就这三大疑问，记者询问了众多相关部门和专家，得到的答复都是“很复杂，目前还说不清楚”。甚至有人私下对记者表示，这个问题“超出了我们现在的智慧，还是几十年后后人来解决。”

    不过记者查阅到，2008年这个新版合同出台后，国土部土地利用司参与合同制定的几位官员和专家就曾发表过《以规矩成就方圆——国有建设用地使用权出让合同示范文本详解》的文章，对此进行了一定的解释。 按照这篇权威文章的解释，出台这个新版合同，本来目的就是去适应《物权法》的。

    根据该文章的法律回溯，最初关于“届满收回”的法规，是1990年实施的国务院55号令第40条规定：“（土地）出让年限届满，出让方有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”，由于当时商品房制度还没实施，房子都是公家的，所以这个规定简单规定“全收回”。

    而随着商品房制度的建立，经过历次修订的《城市房地产管理法》取消了55号令“连房带地全收回”规定，做出了“必须提前一年申请续期”的规定。但这一规定没有区分“住宅用地”和“非住宅用地”，而且对“未申请续期”或申请续期未获批准的情况下如何补偿，没有任何提及。

    2007年10月1日起实施的《物权法》对此作了进一步明确：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

    所以，这相关届满后土地如何续期的“三条款”，恰恰是根据《城市房地产管理法》、《物权法》，结合《合同法》的基本原理作出的，虽然说确实还留了漏洞，但说它“挑战物权法”，并非事实。

    法律漏洞明显“70年难题”仍未解

    这条有些“乌龙”的新闻能够持续发酵，除了被媒体解读为“继续调控楼市，衔接房产税出台”的政策意义外，更重要的是触到了老百姓心头的痛处：辛辛苦苦攒了多年的钱买来的房子，真的不能是自己的永久财产，只能住70年就要无偿上交？正如南京市长季建业前几天接受本报专访时所说，“无恒产则无恒心”，“无偿收回”四个字，是对“恒心”的打击。

    现在虽然可以基本确认，所谓“期满后无偿收回”的规定，并不适用于“住宅用地”，但是，“自动续期”的条款后面，却没有提及是否要和“政府批准续期”一样再交一次土地出让金，这是个很可能到时候被“灵活操作”的法律漏洞。同时，《物权法》面临的老问题还是没解决：“社会公共利益需要”这个没有明确界定的概念，还是时刻悬在头上，让“自动续期”看起来似乎并非“无条件”，也让无论期限届满与否的房子，都没法彻底避免“被征收”的阴影。

    难道，这个难题真的如业内所说，要“留给后人”来解决？

    延伸

    青岛已现到期难题 南京最快2040年面对

    住宅用地的“70年大限”，很多人调侃说，“孙子的事情”。真的吗？

    2009年，《新华每日电讯》就报道说，青岛开发区阿里山小区因为1989年“创新尝试”设定了20年的土地使用期限。现在到期了，怎么办？还没有后续说法。

    在南京，一些2000年开发的酒店式公寓，主要分布在新街口、鼓楼等地，因为属于商业用地，使用年限是40年，却在30年后就要遇到这个问题了。国土部门说：“这个问题应该由《物权法》来解释，国土部门只是执行机构，我们说了不算，也不够权威。”

    另外，在“招拍挂”以前的“划拨”土地建筑的老小区，因为没有挂牌出让，所以土地证上没有写期限。虽然没有“到期收回”之忧，但也不在“不得收回”的保护范围里。

    记者 宋南飞 马祚波