全球财经观察/程明霞  


　　国资立法迷雾 掌控12万亿国有资产巨人向何处去



　　要么做纯粹的老板，要么做纯粹监督老板的政府机构，国资委会自主选择或被重新定位于哪个身份？

　　已过去了一个多月，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)网站上，为庆祝其成立两周年而专门开辟的成果展区，仍然占据着网站首页最显赫鲜明的位置。

　　作为中国数万亿国有资产有史以来最集中的大管家，国资委自2003年3月正式成立以来的一举一动总是牵引着各方神经。而在享受前所未有的权限与关注度的同时，运行两年多的国资委亦始终饱受其角色与身份不够纯粹的批评：国资委究竟是政府还是企业？是监管者还是监督者？是婆婆还是老板？

　　既亲力亲为地确保所辖近200家央企的资产增值、又不断发文规范和指引地方国有企业改革的方向和行为、还要考虑全国国有经济布局的结构性调整。批评者认为，两年多来仿佛无处不在、无所不管的国资委，行为方式上始终重叠着政府与老板的双重身份。

　　但看起来，国资委下一步的走向将必须在这两种身份当中做出唯一的选择。正在起草中的《国资法》起草小组认为，“现在国资委的做法是将监管职能与出资人职能混于一身，一方面管死了企业，国资委变成了‘婆婆＋老板’，另一方面，国资委自己监督自己，却没有对其本身实行限制和监管的机构。”

　　所以，法案起草小组成员称，“目前的国资委必须分离出它的监督职能或者出资人职能，使它的定位更单纯。”

　　要么做纯粹的老板，要么做纯粹的监管老板的政府机构，国资委会自主选择或被重新定位于哪个身份？而中国庞大的国有企业与国有资产的改革又将因此而被引向何方？

　　新国资时代的超级股东

　　“原来的国资局可以说只是个账房先生，而现在的国资委则是东家。也就是说，现在的国资委是一个行使所有权的机构，代表国家来行使所有权。过去是出资人的账房先生，现在则是出资人的真正代表。” 国务院发展研究中心企业所副所长张文魁曾参与国资委的设计与组建，他在国资委成立之初曾解释说，“国资委的组建，并非只是几个部委的分分合合与人员调配这样简单，而是10多年来中国国有资产管理体制历经变革的结果。”

　　中国的国有企业经历了1980年代“搞好搞活”、1990年代“放权让利、抓大放小”的变革之后，“改革的领导者已经认识到，要搞好搞活每一个国有企业，既没有必要也没有可能。”于是2002年底的中共十六大，正式为中国的国有企业改革确立了新的原则和目标：国有资本应“有进有退，有所为有所不为”，除集中在几个重点领域的国有资本外，其他竞争性领域的国有资本可以考虑退出交由其他非国有经济去经营。

　　国资委作为国企改革新目标的具体执行者，随即在次年3月正式组建。为了终结从前国有企业多头管理、却无人负责的痼疾，新组建的国资委整合并集中了原先分散在国家经贸委、中央企业工委与财政部等9个政府机构对于国有企业的权限，成为集“管人、管事、管资产”三权于一身的近200家大企业集团的“超级股东”。

　　诞生之际被赋予极大权力的国资委，同时被国务院交付了六项具体职能。一，根据国务院授权，依照 《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，对所出资企业国有资产的保值增值进行监督，推动国有经济结构和布局的战略性调整。二，代表国家向部分大型企业派出监事会，并负责其日常管理工作。三，通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩。四，通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管，维护国有资产出资人的权益。五，起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。六，承办国务院交办的其他事项。而这六项职能则表明，国资委自成立之初的身份就并不纯粹。

　　“六项职能中，其实大部分都是出资人的职能，只有负责地方国有企业的指导工作,这项不算是出资人本身的职责。”世界银行驻北京代表处高级专家张春霖说。

　　“这六项职能大概可以归纳成国资委要实现的四个目标，而这四个目标之间却存在着内在冲突。”由国务院发展研究中心企业研究所委托蒙纳士大学国际公司(Monash International Pty Ltd，以下简称MIA)新近完成的一份《国有企业的财务与风险管理》的报告(以下简称MIA报告)认为，依据国资委的六项职能，可将国资委的目标归纳为四方面：即保值增值、引导国有企业重组、为国有企业建立其现代企业制度以及推进国有工业经济的调整。

　　“保值增值是商业目标，而其他几项任务则是有社会义务的目标，这四个目标具有内在的冲突。”MIA报告解释说，“保值增值的商业目标相对清晰，而社会目标模糊不清，因为国资委和它控制的企业必将追逐商业目标而忽视其他较难量化的目标。同时，国资委与它控制的国有企业可能会以社会目标为理由逃避生产低效的责任。”

　　MIA报告的负责人认为，国资委既然追求保值增值的目标，就必然不愿从经营好的企业中退出，即使并非是重点领域而是充分竞争的行业。

　　国资委成立之后的发展确实证明了MIA报告的分析。虽然国资委主任李荣融反复强调，自己是出资人而不是政府，是老板而不是婆婆，但背负了中国国有企业改革太多诉求的国资委，在多重目标不同的牵引力下，至今未能厘清婆婆与老板的清晰的界限。

　　“婆婆”与“老板”之惑

　　“从国资委建立时到2005年1月，国有企业的总资本价值从6.9万亿元人民币增加到了9.2万亿元人民币。可见，在四项任务中，国资委已经成功地完成了资产保值增值的目标。”MIA报告认为，国资委其他三项任务则因为很难由统计数据体现而无法定量评价，“就我们的调研与观察显示，其他三方面工作还需要国资委做更多的努力。”

　　为下属企业在全球范围内招聘高级管理人员、与企业一把手签订经营业绩责任书、要求集团企业必须将下属企业的层级控制在三级之内、以及各企业必须明确二三项主业，而将其他副业舍弃等等，在2003年大半年的机构内部完善、所辖企业的调研、清产核资之后，国资委自2003年下半年至年底众多令人耳目一新的做法，逐渐显示出国资委在人、事、资产方面多管齐下的威力。

　　而在资产保值增值上交出漂亮的成绩单的同时，国资委在全球招聘、签订经营业绩责任书等事情的做法上却遭到了各界各方广泛的非议。

　　众多专家批评国资委为所辖企业选择副总经理、总会计师的行为，已经越位干涉到了企业的经营自主权，成了“婆婆＋老板”，会管死企业。亦有国企老总私下抱怨，“国资委如果坚持做婆婆＋老板，就只能成为一个平庸的老板。”

　　而与企业一把手签订经营业绩责任书的做法，也被各方怀疑其效果与可行性。“因为信息不对称，国资委不可能了解170余家央企各不相同的运营环境、市场特性、管制环境等等，同时，因为国资委的业绩责任书还没有考察企业的长期战略，因此很容易造成老总只注意短期效应而忽视企业长期的发展。”MIA报告因此认为，“由于经营业绩责任书的内在缺陷，其有效性和效率可能达不到国资委的预期。”

　　与国资委扮演老板角色管理企业的不足之处相比，国资委自成立以来在指导地方国有企业改革方面则显得高效得多。针对地方中小国有企业大量改制与产权转让行为，国资委先后下发的96号文、3号令、以及规范管理层收购行为的一系列文件，都受到了各方的普遍好评。这显示出国资委在扮演政府角色时的经验和能力。

　　“即使从国资委内部的组织结构来看，也体现出国资委在定位上的一些冲突，”MIA的报告指出，“国资委内部的企业改革局和企业改组局是服务于社会责任的部门，而业绩考核局与统计评价局则是服务于商业利益的部门。”MIA报告负责人说，“一个机构具有多重目标时，动力就必然不平衡。”

　　出资人的独立运动

　　面对各方对国资委“婆婆＋老板”的批评，李荣融并不完全否认。在国资委的历次会议上，李荣融都会解释国资委目前的一些做法 “是不得已而为之”。

　　在2004年初国资委的年度工作会议上，李荣融坦言各方对国资委“婆婆＋老板”的批评曾让他压力非常大，“我跟总理汇报说，如果让我不当婆婆，当好老板，我就一定得建董事会，董事会建好了，我现在管的就全部移交给董事会，我就只当老板了。”

　　在所有央企建立起规范的董事会，一直被李荣融认为是国资委得以淡出婆婆身份、归位老板角色的前提。这同时也是国有企业改革最终的目标之一。但据知自2004年6月开始启动的国有独资企业董事会试点建设的工作却一直进展缓慢。

　　在国资委成立不久，李荣融多次公开表示，将用三年甚至更长的时间在全部央企都建立起规范的董事会制度。而此三年时间表已于去年6月选定了7家试点企业正式启动。

　　但据了解，原定于去年年内就初步完成董事会架构的7家试点企业，至今仍未确定全部的董事会人选名单。国资委负责此项工作的官员表示，一些企业的领导人并不非常配合国资委推进董事会建设的工作。“我们的方案做完后，很多企业都不愿意搞这个事情，担心国资委通过派出的董事干涉到企业的一些活动。”此位官员说。

　　而李荣融也表示，“优秀的董事、董事长不好找，是董事会建设快不起来的一个原因。”

　　除了董事会建设进展缓慢之外，另一项国资委一直还未争取来的职能，也使得国资委无法成为完整意义上的“出资人”，即国有资本的经营预算制度。

　　“没有资本经营预算的国资委就等于是缺了一条腿走路。”国资委副主任黄淑和说。因为目前国有企业的税后利润大都保留在企业，并不上缴，所以国资委作为国有企业的老板，其实根本无法享受投资收益。国资委因此急于建立一套国有资本经营预算制度，建立自己的收入与支出账户。

　　国资委副主任邵宁也在多个场合表示，没有收入和支出预算的国资委，就没有手段进行国有经济布局的优化调整。

　　但是，因为国资委建立资本经营预算的诉求，与财政部的公共财政预算的关系一直未能厘清，国资委要建立起自己期望中的资本预算制度，看上去困难重重。

　　尽管李荣融一再表示国资委要做出资人、而不是政府，国资委受《公司法》约束而不是《行政许可法》，但就目前董事会建设与国资经营预算的进展来看，国资委想要成为独立的、纯粹意义上的出资人的路途并不顺畅。

　　原国资委副主任李毅中曾在国资委内部会议上说，“董事会建设是关系国资委生死存亡的大事”。国资委在与各方的复杂博弈中，能否最终取得董事会建设的成功与国有资本经营预算的成功，将决定国资委能否成为独立且完整意义上的出资人。

　　MIA报告对国资委定位的建议也是认为，应当尽量削减国资委在社会服务方面的职能，成为一个单纯服务于清晰的商业目标的国有资产经营机构，然后可再单独成立负责监督国资委的机构。这也是《国资法》起草小组里的一种意见。

　　有对国有经济悲观的学者担心国资委单纯追求商业目标会导致其形成庞大的行政垄断机构，以致破坏市场公平竞争的空间，且难以监管。

　　“国有企业发展的极限是国内垄断，不可能再形成全球性的竞争力，因此国有经济占主导必然导致民营企业生存空间受到挤压、跨国公司大行其道、国有企业龟缩国内市场，然后整个国家竞争力逐步下降的结局。”这位学者坚持认为，“国资委很重要的一个任务，应当是逐步退出，把它的大股东身份变成小股东，甚至退到零。”

　　“中国并不是唯一在寻求有效和高效地管理国有企业的国家。”MIA的报告指出，“但中国国有企业的超大规模和国有企业在国民经济中的重要性，具有独一无二的特征。由于历史和意识形态的原因，西方国家的国有企业主要是为补充私营经济而存在，而中国的国有企业却曾经、并至今仍然完全控制着中国的国民经济。”

　　可见，国资委下一步的走向，及其引导的国有企业改革下一步的走向，仍将是影响中国整体国民经济与市场化进程的最重要的力量。

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　　国外国有资产几种典型的管理模式

　　第一，以控股机构为中心的管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。在大型控股公司之下一般还设有专业控股公司，具体管理和经营所属企业，这样就形成了一个控股公司体系。

　　意大利是实行这种管理模式的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。在这些国家，往往设置若干个大型综合控股公司，由一个政府主管部门专门负责管理这些综合控股公司。

　　第二，以财政部为核心的管理模式。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国。

　　在德国国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等、并以股东身份负责选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政策进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。财政部主要通过监事会控制国有企业，虽然财政部不直接给企业下达指令，但通过对监事会成员的任免、控制资金的投入以及对企业财务进行检查，对企业发展施加的影响是巨大的。

　　然而，德国的国有企业仍拥有相当大的经营自主权，无论是联邦政府还是州政府，其政策都是对其参股企业实施间接管理。企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所作出的贡献来评价。同时，政府也不绝对要求企业按照政府制定的目标组织经营，而是希望国有企业在与私营企业的市场竞争中求得生存与发展。

　　第三，以综合协调机构为中心的多部门管理模式。印度是这种管理模式的代表。

　　在印度的国有资产管理体制中，主要是由两个环节构成的：一是公营企业局，对各主管部门的工作提供咨询、服务并进行协调的同时，对所有国有企业的经营活动进行全面监督；二是国有企业的主管部门，具体负责所属国有企业的管理和运营。

　　印度政府设置了一个具有咨询、服务和监督性质的国有资产管理职能机构公营企业局。这个局并不独立行使国家所有者职能，只是一个为政府各部门更好地行使所有者管理职能提供服务的综合协调机构。

　　从整体上看，政府对国有企业的管理主要是通过各主管部门实现的。主管部门通过下达计划指令对所属国有企业进行全面控制，负责任命企业董事长和总经理。议会、总审计长以及其他政府机构与企业之间的对话一般也是由主管部门安排。当国有企业经营中需要追加资金和涉及外汇交易时，财政部便出面参与管理。该部在国有企业董事会中的代表负责监督企业的财经纪律。政府其他部门也试图在国有企业经营决策中坚持本部门的利益，并宣称有权干预企业事务。如能源部和交通部在很多情况下为国有企业提供动力、燃料及其他生产所需物资，它们便需要在这些或那些事务上对企业提供咨询和建议。此外，计委也对企业投资项目进行监督，并定期收集企业经营信息。

　　《全球财经观察》整理