2010年08月26日01:10　 来源：21世纪经济报道


　　在“经济特区”而立之年时,“全国综合配套改革试验区”（以下简称“综改区”）也迈入了五年“小结”阶段。
　　当申报综改区成为热潮时,中国式“放权”之路脉络日渐清晰——地方不断寻求与改革（发展）相匹配的权力空间。而决策层的改革思路——通过以试点地区为引爆点的渐进性改革带动区域乃至全国发展——也被综改区承接过来。因此,综改区也被称为“新特区”。
　　到目前为止,上海浦东新区、天津滨海新区、成都市、重庆市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳经济特区、沈阳经济区8个国家级综改区已先后布局东中西和东北地区。
　　对比深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个“老特区”,有一点是一致的——无论新老特区其改革“试验结果”一定要星火燎原。
　　据本报记者从权威渠道获悉,8个国家级综改试点中的部分经验和措施将推广到其他地区。其中,以成渝举措为蓝本的国家层面的城乡统筹指导意见,有望今年出台。
　　渐进式改革“接力”
　　在渐进性改革的“长跑”中,以深圳为代表的第一批“经济特区”是第一棒队员。作为先遣队员,跑出了“先行先试”的第一步。
　　深圳有着太多的先行先试举措,包括第一只股票、首家股份制企业诞生、率先打破“铁饭碗”,拍卖土地的第一锤……
　　“回顾30年,中国采取渐进式改革模式,先确定一个基本取向和大致思路,选择一些比较容易推进且可以较快取得成效的领域,特别是从经济计划较为薄弱的环节,由易到难,由外围到核心,最后水到渠成。”国家发改委经济体制与管理研究所所所长聂高民对本报记者表示。
　　在改革开放30年之际,即2008年,国家发改委经济体制综合改革司与聂高民所在的研究机构共同撰写了《中国经济体制改革若干历史经验研究》（以下简称《体改经验》）报告,系统总结了30年经济体制改革历程和经验。
　　《体改经验》指出,渐进式改革之路概括起来看,主要循着以下脉络分别展开或相互交织地展开:先农村后城市、先放权到改制、先“双轨”后“并轨”、先试点后推广、先探索后规范、先“体制外”后“体制内”、先增量后存量、先重点突破后整体推进、先局部开放再全方位开放。
　　而这样的总结,正是源自于以深圳为代表的老“经济特区”30年来的改革经验。各项突围计划经济的举措在特区试验成功后,推向了全国。
　　显然,决策者们希望通过综改试点这些“新特区”综改区面临“五环式改革”
　　30年后,“新特区”再接棒。渐进式改革已临“拐点”——相对容易的改革已基本完成,余下的是涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的关键领域的体制改革——改革进入“深水区”。
　　《体改经验》指出,随着改革开放的深入推进,我国经济发展进入了新的阶段,出现了一系列新情况和新问题。经济发展的深层次矛盾开始凸显:内外需结构不平衡、投资消费结构不平衡、产业结构不合理、自主创新能力不强、资源环境压力日趋增大、就业、教育、医疗、住房等关系群众切身利益的民生问题反映较为突出,收入分配差距拉大、低收入群体生活较为困难。
　　“今后的改革已经不只在经济领域,而且涉及到政治、文化、社会、环境制度等改革。”国家发改委宏观经济研究所教授常修泽称之为“奥运五环式改革”。
　　从单向改革延伸到综合改革,是学者们对新老特区的一致判断。
　　“相比老特区,综改试点在广度、深度、路径体现出不同。”辽宁社科院省情研究所所长梁启东表示,综改试点的改革内容不再是单向的,而是经济、政治、文化、社会管理的方方面面,同时会触及体制内核问题,会是经济、社会、政治、法制的再造过程。
　　梁启东分析,相比以往改革试点过分依赖政策的势能差和开发的时间差,综改试点侧重强调“内源式”的现代化模式,侧重自主创新和体制改革。
　　“从重视外向型模式到重视内生与外向并存、内外兼修的模式。”湖北省委财经领导小组办公室副主任赵凌云认为,老经济特区主要设置在沿海开放地区,侧重探索对外开放,利用国际资源、国际市场、国际要素的发展模式,近年来新批的综改区更多强调内生发展模式的探索,如沈阳经济区强调传统产业要素的开发和利用,成渝试验区注重现有城乡发展资源和要素的集成与整合。
　　赵凌云对记者分析,最初获批的综改区主要强调试验区的试点、探索和示范效应,近年来的综改区则力图发挥其资源整合和发展效应,因此,近年来的试验区在范围上比以前更大,更加注重在更广阔的范围内集成资源、整合资源和配置资源,实现试验区的集成发展功能。,再次践行上述路径,在稳定的基础上获得新的改革成果。

    啃“硬骨头”需见成效

　　尽管需要啃“硬骨头”,但鉴于经济特区30年的发展和前期综改区的示范效应,地方申报综改试点的热情仍然高涨。
　　据本报记者获悉,国家发改委的案头上,又增加了两个来自地方的申请,河南提出中原经济带综合配套改革试验区,山西提出资源枯竭地区综合改革试验区。对此,国家发改委已展开相关调研。
　　从目前试点布局来看,东中西均有,是否还会再批复新试点？如果试点遍地开花,那么试点意义是否还存在？
　　本报记者从国家发改委有关人士处了解到,实质上,综改试点和近些年获批的区域性规划有两个方面不同。
　　首先,综改试点需要制定三年实施计划,上报国家发改委和国务院。对照计划,每年国家发改委要有相关“检查和督促”。
　　“每年的进展情况,我们都要向国务院报告。”一位国家发改委有关人士对记者透露,根据每年各个综改试点地区的改革情况,会有内部评比,比如“去年肯定了浦东做得好,今年肯定了成都”。
　　其次,和区域性规划不同的是,综改试验区还承担着“通过改革试验,最后得到一个制度创新内容,在面上进行推广,上升到国家政策层面”的任务。
　　据本报记者从权威渠道获悉,目前决策层认可了成渝两地的在“城乡统筹”方面进行的改革举措,并有意在全国推广——出台国家层面的实现城乡统筹的指导意见,该意见的基础就是成都等地的改革经验。
　　“体制改革是啃硬骨头,做起来很难。一旦戴上了帽子,就要求真的做出实质性的体制突破。”前述发改委人士表示,正因为此,发改委等部门批复新的综改试验区时相对比较谨慎。

    利益格局深度调整还要走多久？

　　从渐进式改革的路径来看,以稳定为核心的中央放权和地方探索之路,是长期话题。以“特区”为主要特点的中国改革开放已经走过了30年。下一步,“综合体制”改革,还需要走多久？

　　显然,综改试验区5年的探路时间只是起步。改革越是接近重大利益格局调整,相关博弈也会更激烈和更隐秘。
　　“离综改目标完成还有很长的路,很多权限还紧紧握在国家层面。”某综改试点发改委有关人士对记者表示,尽管戴上了试点“帽子”,但试点地区想要获得更多探索权,还需要和中央职能部门不断“沟通和打磨”。
　　由于缺乏国家层面的政策机制,试点地区的个别探索,并不容易打开局面。如武汉和长株潭“两型社会”的试点方案中提出,探索有利于资源利用和环境保护的体制机制,如探索排污权交易。
　　尽管武汉在2007年3月就试验了首例二氧化硫和化学需氧量排污权交易,但到目前为止,交易还仅限于示范阶段,尚未全面实施。其面临的障碍包括“缺乏稳定的污染物总量控制目标预期、行政减排替代市场减排、环境监管能力弱”,而这类问题在一个行政区域内是无法单独解决,需要出台国家层面的政策法规。
　　同样的问题也出现在深圳这个新老特区兼具的改革试点面前。
　　2009年,国家发改委“促进非公经济发展”调研组到深圳调研“事业单位”改革时看到,深圳只有一所正规（国家承认学历）大学,和一所职业技术学院。
　　“深圳很多大企业愿意投资办教育,外资也愿意投资办教育。”一位当地有关人士对调研组表示,但国家整体的教育体制还未破题,地方很难单独突破。
　　“国家制度不突破,地方上很难有真正的创新。”一位地方发改委人士对本报记者表示,“放权”的过程很缓慢,地方上做得更多的是增量改革,存量体制改革很难真正破题,尤其在财税、金融、土地、行政管理体制方面。
　　此外,地方政府官员的改革能力,也左右着综改试点离目标的远近。
　　“我们可能得益于早期改革积累和领导班子长期稳定。”成都一位当地熟悉政情的人士对本报记者分析,成都之所以敢动改革的“真刀子”,有主客观两方面原因。
　　一是成都从2003年起就开始实施“城乡统筹”,增量的内容（如医保、养老城乡一体化等）都基本上完成了,给了“帽子”之后就自然会触及到更深层面的“体制改革”领域。
　　“主要领导班子相对稳定,政策能够稳定执行下去。”该人士分析,从2003年到现在,成都市市委书记李春城和市长葛红林一直是“两搭档”,而近些年,成都经济社会发展一直都在围绕城乡统筹展开。
　　综改试验区重在“综合改革”,改革的关联性、综合性、配套性增强,每一项改革都需要其他改革协同配合才能进行。
　　“其中最核心一条是行政管理体制改革。”国家发改委系统专家分析称,目前其他改革都纠结在这一改革领域上难以突围,“试点如要达到综改的预期目标,首先要把此领域作为突破口”。
　　“希望上海浦东、深圳等发达地区的新特区能探出一条路来。”上述专家称。

【作者：左青林 来源：21世纪经济报道】