在当前宏观经济形势下，2009年经济体制改革目标锁定在保增长上。

　　4月29日，国务院常务会议审议并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》(下称《意见》)。按照惯例，通过国务院审议后，《意见》不久将对外公布，具有改革任务的各部委将围绕改革重点制定相应的实施步骤。

　　据国家发改委有关人士透露，相比往年改革指导意见，今年经济社会体制改革的重点将围绕扩内需、保增长等主题展开。也就是说，尽管09年的《意见》也包括财税、金融、农村、投资、社会体制、民生、行政管理体制等十几项改革要求，但从操作时间上给出了近期和中长期安排。

　　围绕保增长扩内需，近期重点将进行四项改革：投资体制改革、拓宽民间投资渠道、加快就业和收入分配改革、推进民生领域改革。而中远期改革任务，即事关全局与长远的改革重点锁定在财税、农村、金融三个领域。

　　而从操作细节上看，修改政府核准投资项目目录、收入分配改革方案、包括社保基金预算制度在内的财税改革，将成为今年体制改革的三大重要看点。

　　下放投资核准权限

　　作为具有“改革”职能的国家发改委，每年都会受国务院委托制定当年经济体制改革的重点领域。上述国家发改委人士表示，相比往年改革意见上报和审议时间（大概每年7月），今年提前了2个月。中央要求发改委尽快出台改革方案，在推出保增长的措施同时，要抓住时机消除深层次体制机制障碍。

　　《意见》第一项改革重点就锁定在我国投资审批体制政策改革上。

　　本报记者获悉，《意见》明确提出，今年要抓紧出台修订后的政府核准投资项目目录，最大限度地缩减核准范围，下放核准权限。

　　作为我国投资体制改革的破题之举，2004年7月，国家正式公布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)。与此同时，《政府核准的投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》)也于同日公布。

　　按当时计划，《目录（2004年）》大约每两年调整一次，但此后4年一直未有修改和调整。

　　实际上，国家发改委已经在今年1月初召开内部会议进行讨论。核心议题即是重新调整《目录(2004年)》的内容。据参与讨论的发改委有关人士透露，修订的初步方向是，将把部分投资项目权限下放给地方，同时把部分投资权“平移”给国务院其他五部门。

　　其中，将对一般性“社会事业”领域的投资审核权全部下放到地方。

　　“这种修订有利于扩大地方积极性，减少跑部现象。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁对本报记者分析，如果投资权下放，就能更多地发挥地方和社会的积极性。

　　而《意见》对推进投资体制改革的意义定义为，“转变政府经济管理职能，激发市场投资活力。”

　　除修订《目录》、下放投资权外，《意见》也提出投资体制领域中的深层次改革要求，即科学界定政府投资领域和范围，充分发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用。

　　“投资拉动短期看可以解决内需不足，但长期看出现结构性偏差。”和诸多经济学家一样，王小鲁担心，政府投资如果过多锁定在生产领域，会带来产能过剩，扩大了供给矛盾。同时，可能导致对社会资本的“挤出效应”。

　　中央党校研究室副主任周天勇认为，“应该由市场来决定投资主体的投资意愿，而不是政府。”界定政府投资的范围，是投资体制改革的关键。而民间不投资的非盈利性、社会又必需的项目，政府要投资；民间要投资的盈利性项目，不涉及国家安全的，政府要退出。

　　显然决策者已看到上述问题。据悉，《意见》提出，要“加快研究鼓励民营资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资”。

　　其中，《意见》提出要加快出台铁路体制改革方案。

　　除了修订《目录（2004年）》，调整政府投资权限和范围，《意见》还提出，要制定出台《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》。

　　“出台全国性政府投资条例，有利于规范各级政府投资活动。”上述发改委人士分析，政府投资从项目论证、立项、工程招标、资金管理，到质量跟踪、项目验收、综合评价，再到事后审计和责任追究，需要有一系列规范要求。但目前还没有制定相关的全国性文件。

　　收入分配改革方案将出

　　除投资体制改革外，2009年改革另一“重头戏”是收入分配改革。

　　据悉，《意见》提出加快出台关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则。据国家发改委人士透露，尽管前两年体制改革意见中也写入了该点，但从高层态度和操作上看，今年有望出台收入分配总体改革方案，即收入分配改革的指导意见。

　　事实上，有关收入分配制度改革的方案已于2006年初步拟定。消息显示，《推进收入分配制度改革的意见》草稿一度进入最后征求意见阶段。但此后改革方案却一直没有亮相。

　　“一是制度设计难度大，二是利益调整阻力大。”王小鲁分析，收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面，这样，政策设计和重构利益格局，不是一件简单的事情。

　　据国家发改委有关人士透露，发改委在2007年、2008年，分别举行了四次内部征求意见讨论会，组织有关部委官员和学者，进一步论证和修订改革总体方案。并于今年3月再次组织了内部讨论会。目前，收入分配总体方案基本成型，有望今年出台。

　　“要真正改变经济增长模式，根子还在收入分配领域。”王小鲁称，当前宏观背景下启动收入分配改革的意义在于，通过收入分配调整真正启动国内内需和消费，尤其解决中低收入者消费不足的问题。

　　对此，《意见》也给出了明确要求，即“加快推进民生领域改革，改善居民支出预期与消费意愿”。

　　2009年，民生领域改革内容有四大领域：卫生、教育、社保、住房。

　　如在教育改革任务中，《意见》提出，要制定出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，进一步健全义务教育经费保障机制，开展农村中等职业教育免费政策试点，加快建立进城务工人员子女平等就学制度等。

　　“教育改革是‘十二五’期间的改革重点。”上述发改委人士透露。

　　试行社保基金预算制度

　　在长远改革方面，《意见》将重点锁定在财税、农村、金融三个领域。

　　“财税体制改革既是当前重点，也是长期任务。”上述发改委人士表示，《意见》给出的相关具体政策方向是：统一内外资企业房地产税、城建税、教育费附加等税制改革；研究推进综合和分类相结合的个人所得税制度；改革资源税；研究开征环境税；研究开征不动产税。

　　除上述具体改革内容，《意见》还提出了财税改革的基本途径，即深化预算制度改革，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接。

　　其中，试行社会保障基金预算制度作为财税改革内容，首次出现在改革意见中。

　　“建立社会保障预算，是把社会保障资金收入从一般性的经常收入支出中分离出来，独立于政府公共预算和国有资本金预算之外。”中国发展研究基金会副秘书长汤敏对记者表示。

　　日前，该组织发布《构建全民共享的发展型福利体系》研究报告，对建立社会保障基金预算的必要性给出分析。

　　该报告指出，社会保障基金主要是由单位缴费和个人缴费组成，其统筹基金为社会保险受益人共同所有，个人账户基金为个人所有，不属于财政性资金。同时，社会保险基金征缴、支付和运营有着自身特性。

　　报告建议，建立社会保障预算，将预算外的各项社会保障基金纳入政府预算统一管理。同时要设立单独的社会保障基金特设账户存储基金，并由中国人民银行管理。21世纪经济报道

【作者：左青林 来源：证券时报】