国务院国有资产监督管理委员会研究室

    国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。经过多年努力，国有企业的管理体制和经营机制发生了深刻变化，市场竞争力明显增强。近年来，国有企业改革又有新的进展，政企分开迈出重大步伐，国有经济布局和结构得到改善，股份制改革步伐加快，现代企业制度建设逐步推进，企业整体素质明显提高，经济效益大幅增长，为我国经济发展和社会进步作出了重要贡献。2003年，国有及国有控股企业实现利润和上缴税金分别为4951．2亿元和8104．5亿元，比上年增长了30．8％和16．7％，均占全国工商企业的1／2。实践再次证明，中央确定的国有企业改革和发展的方针政策是正确的，采取的措施是有效的。但国有企业改革是一个不断探索和完善的过程，前一阶段，由于改革还不配套，规则还不健全，国有资产出资人还没有完全到位，在深化国有企业改革中也出现了一些值得注意的问题，引起社会的关注。全面建设小康社会，完善社会主义市场经济体制，必须坚持国有企业的改革方向，规范国有企业改制工作。

    一、积极推进国有经济布局和结构的战略性调整

    从战略上调整国有经济布局和结构，是从整体上搞好国有经济、发挥国有经济主导作用的一项重要举措，也是调整和完善所有制结构的一项重要内容。党的十五大以来，国有经济布局和结构调整步伐加快，涌现出一批具有国际竞争力的大公司大企业集团，通过多种形式放开搞活了一批国有中小企业，关闭破产了一批扭亏无望的企业和资源枯竭的矿山。1998年到2003年，国有及国有控股企业户数从23．8万户减少到15万户，减少了40％；实现利润从213．7亿元提高到4951．2亿元，增长了22．2倍；国有企业资产总额从14．9万亿元增加到19．7万亿元，净资产从5．21万亿元增加到8．36万亿元。1998年到2003年，我国进入世界500强的企业由3家增加到15家，其中内地的14家企业全部是国有企业。但从整体上看，我国国有经济分布仍然较宽，整体素质有待进一步提高。进一步搞好国有企业，增强国有经济的活力和竞争力，更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用，必须认真贯彻党的十六大和十六届三中全会的精神，加快推进国有经济布局和结构的调整。

    
近年来，各地贯彻执行中央关于国有经济布局和结构调整的方针，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有中小企业。据调查，国有中小企业的改制面已达85％左右。国有中小企业通过改制，产权实现了多元化，企业转换了机制，职工转变了身份，效益显著提高。1995年到2003年，国有中小企业由24．5万户下降到14．7万户，减少了9．8万户；实现利润由22．8亿元提高到1968．2亿元，增长了85．3倍。但在改制过程中也出现了一些问题。有的把国有经济布局和结构的战略性调整演绎为“国退民进”，主张“国有经济从一切竞争性领域退出”；有的采用下指标、派任务、定时限、赶进度的做法，用搞运动的方式要求国有经济从竞争性领域全部退出；有的把国有经济布局和结构调整简单地理解为“卖”，改制方式单一；有的把国有企业当作包袱急于甩掉，一卖了之，损害了出资人、债权人和职工的合法权益，引起职工的不满和各方的关注。

    我国的改革是社会主义制度的自我调整和完善。从战略上调整国有经济布局和结构，目的是优化国有经济布局和结构，提高国有经济的整体素质和质量，增强国有经济的活力和竞争力，更好地发挥国有经济的主导作用，巩固和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。把调整国有经济布局和结构理解为国有经济的比重越大越好，只讲“进”不讲“退”，是片面的；演绎为“国退民进”，主张“国有经济从一切竞争性领域退出”，只讲“退”不讲“进”，也是不正确的。要全面理解、准确把握中央确定的方针政策，坚持有进有退，有所为有所不为。要完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。要遵循市场经济规律，使其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰，不能刮风出售国有资产，不能“一刀切”，不能用行政命令推进国有企业改制。

    国有经济发挥主导作用的方向、重点不是一成不变的，国有经济在不同产业、不同地区的数量和比重也可以有所差别。2003年，在全国国有工商企业的国有资产总量中，中央企业占56．7％，地方企业占43．3％。分析全国31个省区市的国有经济总量和比重可以看出，经济较发达的省份国有经济总量相对较大，比重相对较低；经济欠发达的省份国有经济总量相对较小，比重相对较高。随着改革的深化，国有经济在国民经济中的比重还会有所减少，但国有经济的总量将会继续增加，素质将进一步提高，分布将更加合理。许多地方的经验证明，按照市场取向做强做大有优势的国有企业，搞好有影响力、带动力的国有骨干企业，对实现地方经济和社会总体规划，维护地方经济和社会稳定，都具有十分重要的作用。各地应把调整所有制结构和推进股份制改革结合起来，围绕地方经济和社会发展的总体规划全盘考虑和安排国有经济的“进”与“退”，做到“进”而有为，“退”而有序，使国有经济更好地发挥控制力、影响力和带动力，主导作用进一步增强，公有制的主体地位进一步巩固，促进地方经济的持续快速健康发展和社会全面进步。

    二、坚定不移地推进股份制改革

    股份制是社会化大生产和市场经济发展到一定阶段的必然产物，是现代企业的一种有效组织形式和运营方式，也是国有经济发挥主导作用的一个重要途径。十六届三中全会总结改革开放特别是国有企业改革的经验，明确提出，要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。贯彻落实中央关于深化国有企业改革的精神，各地区和广大国有企业加快了股份制改革步伐。截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家通过多种形式改制成为多元持股的公司制企业，改制面近60％。国有企业通过股份制改革推动了国有资本的流动重组，放大了国有资本的功能，增强了国有经济的控制力、影响力和带动力；促进了公司治理结构的建立和企业经营机制的转换，推动了现代企业制度的建设；提高了企业融资能力，促进了企业做强做大；形成了一批具有较强竞争力的国有大型股份制企业，实现了国有经济与其他所有制经济的更好结合。实践证明，对国有企业进行股份制改革特别是到境内外上市，是实现国有经济布局和结构战略性调整的重要途径，是国有企业改革的成功之策。坚持社会主义市场经济的改革方向，必须坚定不移地推进国有企业股份制改革，大力发展混合所有制经济。

    近年来，一些地方、一些企业试行了管理层收购或经营者持股的做法。作为企业改制和分配方式改革的探索，对调动企业经营管理者的积极性、增强企业的活力发挥了一定作用。但在实施管理层收购的过程中也暴露出一些问题：有的自卖自买，暗箱操作；有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业；有的损害投资人和企业职工的合法权益，引发了一些不稳定因素等。

    管理层收购作为国有中小企业改制的一种形式和调动企业经营管理者积极性的一种激励方式，需要具备相应的条件和环境。目前，我国社会主义市场经济体制还有待完善，国有资产价格缺乏合理有效的发现和形成机制；相关法律法规体系还不健全，收购缺乏必要的法律依据和政策规范；合理的融资渠道还很欠缺，管理层承担的收购风险与其享有的收益不对称；企业的内外监控机制还不健全，实施管理层收购有可能加剧内部人控制的现象等等。在目前许多条件还不具备、不成熟的情况下急于搞管理层收购，容易造成国有资产流失，引发种种社会矛盾和问题。

    从现代企业发展的沿革历史来看，所有权与经营权分离是大企业的普遍特征。大企业由于资本规模较大，产品种类繁多，涉及多方利益相关者，经营管理大企业需要具备多方面知识和专门的技能，企业所有者不一定就是合格的经营管理者。因此，企业的所有者往往将公司委托给具有良好信誉与具有专门知识和技能的经营管理者进行管理。政企不分是我国国有企业长期存在的一个突出问题，推进市场取向的国有企业改革，一个重要目的就是要实现所有权与经营权的分离，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体。国有大企业在我国经济和社会发展中具有举足轻重的作用，不少属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，推进国有大企业的改革，必须坚持所有权与经营权分离的改革方向，重要的企业由国有资本控股。实施管理层收购并控股，是将所有权与经营权合一，这不利于形成有效的公司治理结构，不利于建立市场化配置经营管理者的机制，不利于维护国有经济的控制力，与我国国有企业建立现代企业制度、推进股份制改革的方向不相符合。由于国有大企业资产总量较大，一般情况下，管理层自有的和可以规范筹集的资金难以或无法达到控股所需资金的数额，脱离我国实际情况推行管理层收购，难以避免不规范的融资行为发生，很容易造成国有资产流失。在我国目前情况下，国有及国有控股的大企业不宜实施管理层收购并控股。

    国有中小企业资本较小，多数不属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。国有中小企业改制可以探索试行管理层收购或控股，但要切实做到规范推进，公开公正，有效维护出资人、债权人和职工群众的合法权益。去年年底，国务院办公厅转发的国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》对管理层收购作了明确规定。各地要严格按照《意见》的规定实施管理层收购。向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订，由直接持有该企业国有产权的单位负责或其委托中介机构承担，经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权；转让国有产权必须进入产权交易市场，经营管理者与其他投资者一样，竞价受让国有产权；经营管理者筹集收购国有产权的资金，要执行《贷款通则》的有关规定，不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等；经营管理者对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业国有产权。为保证国有企业改革的健康发展，各地对贯彻落实《意见》的情况要进行严格检查，以促进国有企业股份制改革的健康发展。

    三、加快建立健全现代产权制度

    建立现代产权制度是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是构建现代企业制度的重要基础。十六届三中全会强调，产权是所有制的核心和主要内容，并提出要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。改革开放以来，特别是随着股份制改革的不断深入，我国在国有产权制度改革和管理方面进行了一系列积极探索，在产权登记、资产评估、资产转让、国有股权管理等方面制定了一系列法规和规范性文件，对于防止国有资产流失、推进产权有序流转起到了积极作用。但从总体上看，产权制度改革还相对滞后。推进国有企业股份制改革，使股份制成为公有制的主要实现形式，必须加快推进产权制度改革，建立健全现代产权制度。

    推进产权有序流动是建立健全现代产权制度的一项重要内容。通过转让、拍卖、收购、兼并、投资参股、债权转股权等多种形式进行产权交易和流转，有利于优化企业和社会的资本结构，实现资源的优化配置；有利于提高资产的运营效率，增进企业和社会财富。随着国有企业的改制重组和国有经济布局结构调整步伐的加快，转让企业国有产权的活动明显增多，这对推动国有资产存量调整、实现资源优化配置等起到了积极作用。当然也要看到，在企业国有产权转让中也存在一些问题。有的财务审计不严，资产评估不实，虚构虚增成本，转移企业资产；有的产权转让不规范，不透明，低估贱卖国有资产；一些地方甚至出现内外勾结、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失。

    企业国有产权转让中出现的种种问题，其原因是多方面的，主要是我国产权管理相关法律法规不健全，产权交易市场不完善，产权交易监管不到位等。对此，国家有关部门在促进和规范产权的流动和转让方面采取了一系列措施，先后出台了上市公司管理、上市公司国有股向外国投资者及外商投资企业转让、国有企业债权转股权、企业国有产权交易监管等一系列法规和规范性文件，特别是去年12月31日出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》，对产权转让场所、转让方式、转让程序等作出了一系列的规定，同时明确规定国有产权转让必须进场交易。为保证产权交易做到公开、公平、公正，防止国有资产流失，国务院国资委已将北京产权交易所、上海联合产权交易所、天津产权交易中心作为从事中央企业国有产权交易活动的试点机构，各地国有资产监管机构也选定了从事本地区企业国有产权交易的机构。据对北京、上海、天津三地产权交易机构的不完全统计，2004年1—8月共进行企业国有产权交易2363宗，成交金额467．6亿元。从转让结果看，由于公开披露了产权转让信息，转让价格普遍高于资产评估结果，有效避免了产权转让中的暗箱操作、低估贱卖等突出问题。所有这些，对深化产权制度改革，促进国有资产流动和重组，优化国有经济布局和结构，防止国有资产流失等，都起到了重要作用。

    企业国有产权转让特别是价格的形成涉及多方面因素，判断国有产权转让过程中是否存在国有资产流失现象是一项复杂的工作。一方面，在国有产权转让中确实存在国有资产流失的现象，对此我们要予以高度重视并继续采取有效措施加以解决；另一方面，不能把国有产权转让等同于国有资产流失，对具体情况要作具体分析。目前，国有产权制度改革正处于关键时期。我们要按照十六届三中全会确定的改革方向积极推进现代产权制度建设，不能因为出现一些问题而否定国有产权制度的改革方向和取得的成效，放慢改革步伐；也不能对存在的问题视而不见，任其发展，要通过创新体制机制、完善政策法规、加强监督管理等多方面努力，使国有产权制度改革在推进中不断规范，在实施中不断完善。

    规范推进国有产权制度改革，当前的主要任务是认真落实《企业国有产权转让管理暂行办法》的各项规定，对企业国有产权转让行为进行规范。一是实现进场交易。企业国有产权的转让必须在国有资产监管机构认定的产权交易机构中公开进行，通过进场交易保证产权转让的公开、公正和公平，实现“阳光交易”。二是公开披露信息。企业国有产权的转让必须按照规定的内容、方式、时间公开披露产权转让信息，广泛征集受让方，以杜绝暗箱操作，逐渐形成国有产权转让价格的市场发现机制。三是规范产权交易行为。产权交易机构一定要立足于规范，抓住入场公开竞价交易这个关键环节，促进交易前后相关程序的规范化，为产权交易发挥积极的促进作用。四是加强产权交易监管。对产权交易机构及相关组织所从事的企业国有产权交易活动要加强监管，保证产权交易的公平、公正和透明。只要严格执行有关产权转让的各项规定，就可以有效地防止国有产权交易中的不规范行为，避免国有资产流失。

    国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。目前，国有企业改革正处于攻坚破难阶段，我们必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，大胆探索，勇于实践，坚决破除一切妨碍发展的观念和体制机制弊端。同时必须把握方向，规范改制，按照中央确定的方针政策不失时机地推进国有企业改革和发展，保证国有企业改革沿着正确的方向不断向前推进。 (人民日报)