第一财经日报    2013-10-22 01:39 邵海鹏

    被寄予改革厚望的十八届三中全会将于下个月召开，土地改革是一个热点话题。据知情人士向《第一财经（微博)日报》透露，下一步土地改革方向可能包括林权、土地承包经营权和宅基地使用权这“三权”将可以进行抵押融资。

    对于农民来说，“三权”是为数不多能够抵押的资产。接受本报采访的专家认为，一旦“三权”可以抵押，将盘活农村农民资产存量，活跃农村金融市场 ，激发农村内在活力。但也有业内人士提醒，应对贷款风险和“地主效应”等问题引起重视。

    “三权”抵押先行先试

    随着人口城镇化，农业生产经营集约化、产业化的发展，以土地流转为基础的农村土地经营权抵押贷款成为农村金融创新的热点。

    共青团陕西省委农工部部长魏延安对记者表示，如果“三权”抵押能从目前的试点转为全面推广，将有利于金融与农业的结合。使金融这一农村发展的根本支撑问题得到破解。

    事实上，“三权”抵押先行先试已经展开。2008年的十七届三中全会通过决定，展开农村土地确权、登记、颁证工作，农村土地承包经营权和宅基地使用权流转市场也随之建立。会议决定允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

    随后，央行、银监会印发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》（下称《意见》）。《意见》要求，探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。

   《意见》规定，原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。

    2012年，经过在6个县（市）区启动了“三农”金融服务改革创新试点工作，云南省积极引导涉农金融机构开展以林权和土地承包经营权、宅基地使用权与农房“三权三证”抵押融资为重点的“三农”金融服务改革创新试点工作。

    至今年6月28日，云南省委副书记仇和表示，目前全省乡镇已实现基础金融机构服务全覆盖，“三权三证”抵押贷款余额近170亿元。

    作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市农村“三权”抵押融资也在2010年11月进行探索。

    2011年，重庆市市长黄奇帆在“中国农村经济论坛”上表示，在帮助农民提高生产性、工资性收入的同时，“十二五”时期，重庆将通过创新体制机制，探索土地承包经营权、林权和宅基地使用权“三权”抵押融资，帮助农民增加财产性收入。

    今年6月份，贵州铜仁市开始在全市范围内推广实施“三权”抵押贷款融资模式。此外，铜仁市各县（区）财政按人口规模出资设立农村产权风险补偿基金。

    抵押融资之忧

    不过在现行法律中，“三权”抵押融资是存在障碍的。《土地管理法》规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，农民只是享用宅基地使用权，而不具备处分的权利。

    《担保法》中规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。包括《土地承包法》、《物权法》也规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以抵押外，通过家庭承包取得的土地承包经营权是不允许抵押的。

    北京农村产权交易所有限公司交易部高级经理陈哲对记者表示，林权抵押在法律上不存在障碍。但是，目前宅基地使用权、土地承包经营权，仍然存在法律上的约束。即使如此，“对集体资产，村集体组织以及村民仍然有保值增值的需求。”

    与此同时，一旦出现信用风险，如何处置抵押品缺乏明确的法律依据，这不利于有效防范银行贷款风险。中共中央党校经济学部教授徐祥临对本报表示，这是由于中国“熟人社会”的国情。“这样不但无法有效解决农民贷款难问题，金融机构贷款风险的问题也无法有效克服，并且还会造成很多矛盾纠纷。”

    根据目前政策，村集体所有的宅基地只能在集体内部进行流转，对于“外来户”金融机构来说，农户也可能通过“合谋”令其遭受损失。

    浦东改革与发展院研究员王国兴表示，抵押问题的关键在于，针对这些不动产，银行必须推出一套适宜的风险防范制度和措施。否则，仓促开展此项业务，风险就会让银行来承担。

    此外，也并不是所有人都认同“三权”抵押。考虑到我国社保体系尚不完善，为避免农民“失地、失业、失住房”等情况出现，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开表示，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。

    陈锡文解释说，《担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。原因在于前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。

    “土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。”陈锡文说。

    可能造成“地主效应”

    受困于相关法律的制约和诸多现实问题，“三权”抵押融资虽有地方先行先试，但是否全面推开仍需审慎评估。

    对于各种担忧，《意见》已经有所警惕，表示要在积极推进和完善多元化的农村信贷担保体系建设的同时，鼓励各类信贷担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，加大对农村的融资担保服务。

    徐祥临建议，可以借鉴日本综合农协的经验，由适宜于农村经济合作的机构来提供包括金融在内的多项服务。

    魏延安也认为应该审慎看待。即使“三权”能够抵押，会对农业企业造成利好局面，但也仅仅是缓解作用，可能概念意义大于实际意义。

    魏延安表示，因为农业的弱势性并没有因为产权的可抵押而改变，只要坚持农地农用的原则，将难以出现土地暴富的局面，因为农地归根结底是不值钱的，这是世界上的一般规律。具体操作上，如农村产权的流转市场发育与平台建设问题、产权抵押的风险防范问题、产权抵押的估值与可贷款率的问题等也需要考虑。

    还有一点需要警惕，这样的政策可能会引起土地的非市场化集中，也可能会造成一些坐拥土地的企业形成“地主效应”。

   “这一政策的出发点必须从农民利益的最大化出发，既要激发土地的内生潜力，更要保护农民的土地权益，决不能在操作层面演化为对农民的又一次掠夺。”魏延安说。